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　　“十四五”时期，党和国家关于数字中国和数字政府建设的系列政策文件构建起中国数字政府的基本框架。过去二十余年的数字政府建设实践，从分散建设到整体统筹，从系统建设到数据赋能，从技术驱动到需求导向，从跟进模仿到自主创新，为这一基本框架的形成奠定坚实的基础。中国数字政府建设已经取得重大进展，但在数智时代仍然面临诸多挑战。“十五五”期间，伴随着人工智能应用在数字政府领域的规模化部署，以提升整体治理能力为核心，锚定建设目标；凝聚建设模式与建设目标共识，构建“统分结合”的发展格局；以系统整合为突破口，破解协同治理难题；以公共数据赋能为重点，构建数据要素市场化配置体系以及以降本增效为导向，增强数字政府发展的可持续性等，将是重要的趋势和选项。

　　党的二十届四中全会审议通过的《中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）明确提出要“深入推进数字中国建设。健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用”，并强调要“全面实施‘人工智能+’行动”，加强人工智能同文化建设、民生保障、社会治理相结合，加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则。这为“十五五”期间我国数字政府发展指明了方向。本文将从我国数字政府发展的演变逻辑与面临的挑战入手，分析“十五五”时期我国数字政府的发展趋势并提出对策建议。

　　近年来，随着政策导向的转变，数字政府建设逐步从分散式转向整体化布局。这种转变体现在两个层面：一是横向整合，打破部门界限，推动政务数据与业务系统的集中管理；二是纵向贯通，实现国家、省、市、县、乡、村六级政务服务体系的无缝衔接。以上海为例，作为最早探索省级统筹（直辖市层面）的地区，上海撤销了各部门独立的信息中心，将政务数据与系统建设权限集中到市级层面统一管理，实现了“一个平台管数据、一个系统办业务”，有效破解了部门数据壁垒问题。

　　随着实践的深入，数字政府建设的核心任务逐步从“建系统”转向“用数据”，数据的开发、共享与应用成为关键抓手。一方面，各地纷纷建立大数据管理局，统筹政务数据资源管理，推动基础数据（如人口、法人、空间地理等）的统一采集与共享；另一方面，以数据赋能业务创新，通过数据关联分析优化政务流程、提升治理精准度。例如，浙江省通过整合市场监管、税务、社保等部门数据，构建企业信用评价体系，实现了对企业的精准监管与服务，有效降低了市场交易成本。

　　近年来，数字政府建设逐步回归“需求导向”，将群众与企业的实际需求作为出发点与落脚点。这种转变在于认识到：技术是支撑，政务流程优化与治理模式变革才是核心。那些应用效果显著的数字政府创新实践，往往是技术驱动与需求导向的有机结合。例如，江西省政务服务大厅推出的“竞争式抢单”机制，并非依赖复杂技术，而是基于政务服务人员的能力提升需求与群众的高效办事需求，通过机制创新激发人员积极性。该机制允许政务服务人员跨部门抢办业务，抢单量与业绩挂钩，倒逼工作人员主动学习各部门核心业务，最终实现人员精简1/3、审批效率提升50%以上的显著成效。

　　近年来，各地逐步摆脱“路径依赖”，立足本地实际开展自主创新，形成了一批具有地方特色的数字政府建设模式。这种创新既包括机制创新，也包括应用场景创新。在机制创新方面，深圳市推出的“秒批”改革也极具代表性，通过数据共享与流程优化，将部分政务服务事项的审批时间从几天压缩至几秒，极大提升了群众满意度。在应用场景创新方面，各地结合自身发展特点，打造了“一网统管”“一键回应”“数字孪生城市”等特色应用，例如，苏州市基于制造业发达的特点，构建了工业企业数字化监管平台，实现了对工业企业安全生产、环保排放等方面的实时监管；成都市则聚焦智慧城市建设，将数字政府与数字社会深度融合，推出“天府市民云”APP，整合教育、医疗、交通等各类民生服务，实现“一个APP管生活”。

　　黑龙江省是省级统筹模式的典型代表。该省打破传统“条块分割”格局，构建了“一朵云、一个平台、一个网络”的数字政府架构“一朵云”整合全省各类政务云资源，实现计算资源的集中调度；“一个平台”即全省统一的政务服务平台，整合各部门业务系统与数据资源；“一个网络”则实现省、市、县、乡、村五级网络全覆盖，打通政务服务“最后一公里”。通过这一架构，黑龙江省实现了2560项政务服务事项全省通办，涵盖社保、医保、工商、税务等多个领域，群众无需异地奔波，即可在当地办理跨市、跨省政务服务事项。该模式的优势在于：一是规模效应显著，通过全省统一建设，避免了各地重复投资，降低了建设成本；二是协同效能突出，统一的数据标准与平台架构，有效破解了跨地域、跨部门的数据壁垒，提升了政务协同效率；三是服务均等化水平高，偏远地区可直接共享省级优质数字政务资源，缩小了区域数字鸿沟。

　　甘肃省的省级统筹模式同样具有代表性。该省采用“省级主建、地市县主用”的思路，由省级层面统筹建设50个核心平台，包括24个共性平台（如数据共享平台、身份认证平台等）与26个专业平台（如市场监管平台、生态环保平台等）。地市县不再单独建设平台，而是聚焦数据应用与业务落地，通过省级平台开展政务服务与治理工作。这种模式将技术建设与业务应用分离，既保证了平台的统一性与专业性，又赋予了地方一定的灵活性，目前已在江西等省份推广应用。

　　2.市级统筹模式：因地制宜与灵活高效。市级统筹模式以江苏省南通市为代表，其核心特征是“市级整合、全域覆盖”，通过整合市级各类政务资源，构建一体化的数字政府架构，并向所辖县（区）延伸，实现市域范围内的政务协同与服务一体化。比如，南通市的“五个一”架构是市级统筹模式的典型实践：“一个机构管全域”，将大数据管理局、“12345”政务服务热线、网格中心整合为一个综合性机构，统筹数字政府、智慧城市、数字社会建设；“一个号码管受理”，将各类政务咨询、投诉、举报热线”一个号码，实现“一号响应、闭环处置”；“一个网格管监管”，构建全域覆盖的网格化管理体系，将政务监管责任落实到具体网格；“一支队伍管直发”，组建专业化的政务服务与监管队伍，实现政务事项的直达快办；“一个APP管服务”，推出“南通百通”APP，整合市域范围内各类政务服务与民生服务，实现“一端通办”。

　　该模式的优势在于：一是贴合地方实际，市级层面更了解本地政务需求与社会痛点，能够精准设计数字政府建设方案；二是灵活高效，决策链条短，能够快速响应群众与企业需求，及时调整建设重点；三是融合性强，打破了数字政府、智慧城市、数字社会的边界，实现了各类数字化建设的协同推进。南通市等地方的实践表明，市级统筹模式能够有效提升市域范围内的治理效能，其“五个一”架构已覆盖16大领域、数百项应用，群众满意度连续多年位居江苏省前列。

　　当前，这两种模式正处于并行发展、相互借鉴的阶段。部分省份采用“省级统筹+市级创新”的混合模式，即省级层面搭建统一的基础设施与数据平台，市级层面在统一框架下开展个性化应用创新。例如，广东省采用“省统建平台、市差异化应用”的模式，省级层面建设全省统一的政务服务数据管理平台，市级层面则基于该平台，结合本地产业特点与民生需求，开发特色应用场景。这种混合模式在一定程度上兼顾了统一与灵活，但如何把握“统”与“放”的尺度，仍是需要进一步探索的问题。

　　1.横向部门协同壁垒尚未完全打破。尽管各地都在推进“一网通办”“一网统管”，但横向部门之间的协同仍面临诸多障碍。一方面，部门利益固化导致数据共享动力不足。部分部门将政务数据视为“部门资源”，担心数据共享会影响自身职权，以及出于对数据安全的顾虑对数据共享存在抵触情绪；另一方面，数据标准不统一加剧了协同难度。由于早期分散建设，各部门数据格式、编码标准不一，即使实现了数据物理集中，也难以实现有效关联分析。例如，某省的市场监管部门与税务部门虽已实现数据共享，但企业名称、统一社会信用代码等关键字段的编码标准不同，导致数据匹配率不足60%，难以开展有效的联合监管。

　　2.纵向行政层级优化进展缓慢。数字化为行政层级扁平化提供了技术支撑，但当前多数地区的行政层级仍沿用传统“省—市—县—乡—村”五级架构，层级过多导致信息传递不畅、决策效率低下。浙江温州市龙港镇改市的实践为行政层级优化提供了有益借鉴。2019年，隶属于温州苍南县的龙港镇获批成为全国唯一的镇改市试点，总人口38万，被赋予县级管理职能，核定行政编制770名。通过数字化与行政变革双轮驱动，龙港实行“大部制、扁平化”治理模式，仅设置15个党政机构，不设街道办事处，市委市政府直接管辖102个社区，通过联合社区党委与政务服务中心实现基层治理全覆盖。近年实践表明，龙港的GDP、财政收入等主要经济指标跃居温州市前三位，人口从38万增长至46万，实现了“低成本、高效率”的治理目标。

　　东莞市的实践同样具有示范意义。作为人口超千万、GDP超万亿的超大型城市，东莞长期实行“市—镇（街道）”两级治理架构，不设区、县层级，市委市政府直接管辖32个镇（街道）。通过数字化平台，东莞实现了市级政策直达基层、基层需求快速反馈的治理闭环，有效提升了决策效率与治理精准度。龙港与东莞的实践表明，数字化能够为行政层级扁平化提供技术支撑，而扁平化的行政架构又能反过来提升数字化的应用效能。但目前这种扁平化改革仍处于试点阶段，多数地区受传统治理思维与体制机制约束，行政层级优化进展缓慢。

　　3.简政放权与数字监管衔接不畅。简政放权是政府治理变革的重要内容，而数字监管是确保简政放权“放而不乱”的关键保障。但当前部分地区存在“重放权、轻监管”的问题，数字化监管能力未能跟上简政放权的步伐。例如，部分地区将大量行政审批事项下放至基层，但基层缺乏有效的数字监管手段，导致出现“监管真空”；又如，部分领域取消了事前审批，改为事中事后监管，但由于缺乏跨部门数据共享与联合监管机制，难以实现对经营主体的全生命周期监管。这种衔接不畅不仅影响了简政放权的成效，也增加了市场风险与社会治理压力。

　　1.公共服务数字化成效显著，但深度不足。在“互联网+政务服务”的推动下，中国公共服务数字化取得了举世瞩目的成效。据国家数据局2025年5月发布的《数字中国发展报告（2024）》显示，2019—2024年，各地区政务服务平台数据共享累计超5400亿次，电子证照共享服务累计超108亿次；已实现国家、省、市、县四级政务外网全覆盖，超93%的省级行政许可事项实现了网上受理和“最多跑一次”，“最多跑一次”“不见面审批”等创新实践得到广泛推广。北京、上海等城市的政务服务数字化水平已位居全球前列，在联合国电子政务评估中，中国的电子政务发展指数连续多年保持快速上升。但公共服务数字化仍存在深度不足的问题：一是服务同质化严重，多数地区的政务服务APP功能相似，缺乏针对特殊群体（如老年人、残疾人）的个性化服务；二是“指尖上的”抬头，部分地区为追求“数字化率”，将线下流程简单搬到线上，导致群众需要在多个APP之间切换，增加了办事成本；三是服务闭环尚未完全形成，部分政务服务事项实现了线上申请，但审核、反馈等环节仍需线下办理，未能实现全流程数字化和网上办。

　　3.数字机关建设与政务公开数字化水平有待提升。数字机关建设是数字政府的重要组成部分，其核心是通过数字化提升政府内部办公效率与决策水平。但当前部分地区的数字机关建设仍停留在“无纸化办公”层面，缺乏对办公流程的数字化优化与决策支持系统的深度应用。例如，部分政府部门的OA系统仅用于文件传递与审批，未能实现对工作任务的数字化跟踪、督办与绩效评估；又如，部分地区的决策支持系统缺乏多源数据整合与大数据分析能力，难以为重大决策提供科学支撑。

　　1.基础数据制度尚未健全。虽然国家数据局已启动基础数据制度的构建，但目前仍缺乏统一的公共数据分类分级标准、数据产权界定规则与数据共享开放规范。一方面，公共数据分类分级不明确，导致部分地区对哪些数据可以共享、哪些数据需要保密界定不清，既影响了数据共享的效率，也存在数据安全风险；另一方面，数据产权界定模糊，公共数据的所有权、使用权、收益权划分不清晰，导致政府部门与经营主体在公共数据开发利用中的权责关系不明，影响了经营主体参与公共数据开发的积极性。

　　2.数据共享开放水平偏低。数据共享开放是公共数据价值释放的前提，但当前中国公共数据的共享开放水平仍有待提升。从共享来看，跨部门、跨地域的数据共享仍面临“数据壁垒”与“数据孤岛”问题。部分部门以数据安全为由，拒绝共享非涉密数据；部分地区的数据共享平台仅实现了数据的物理集中，未实现逻辑关联，难以满足实际应用需求。从开放来看，公共数据开放的范围窄、质量低。多数地区开放的公共数据多为统计数据、政策文件等基础性数据，缺乏具有商业价值与社会价值的高价值数据；部分开放数据存在更新不及时、格式不标准等问题，难以被经营主体与社会公众有效利用。

　　3.数据产业化与市场化进展缓慢。公共数据的产业化与市场化是实现数据价值最大化的重要路径，但当前中国公共数据的产业化与市场化仍处于起步阶段。一方面，公共数据与市场数据的融合应用不足，政府部门与企业之间缺乏有效的数据合作机制，难以将公共数据的公信力与市场数据的灵活性相结合，开发出具有高价值的数据产品与服务；另一方面，公共数据交易机制不完善，缺乏专业的公共数据交易平台与交易规则，导致部分可交易的公共数据难以通过市场机制实现价值变现。例如，交通、能源等领域的公共数据具有较高的商业价值，但由于缺乏交易机制，这些数据多处于“沉睡”状态，未能转化为经济价值与社会价值。

　　2035年数字政府建设目标明确提出，要实现数字政府体系更加完善、政府治理数字化水平达到世界先进水平、数字中国建设取得重大成就、国家治理体系和治理能力现代化基本实现。这就需要我们按照上述部署和要求，在未来五年的数字政府建设中，以提升整体治理能力为核心，紧紧围绕促进经济社会高质量发展、保障政府高水平运转、提供高质量公共产品、解决政府难点和痛点四大核心内涵展开。在促进经济社会高质量发展方面，要通过数字化赋能产业升级、优化营商环境，推动数字经济与实体经济深度融合；在保障政府高水平运转方面，要通过数字化优化行政流程、提升决策效率，实现政府治理的精准化与高效化；在提供高质量公共产品方面，要聚焦群众与企业需求，推进公共服务数字化、个性化、均等化；在解决政府难点和痛点方面，要针对部门协同不畅、监管能力不足等问题，通过数字化手段破解体制机制障碍。

　　针对当前建设模式的不同选择，要在实践中逐步凝聚共识，构建“省级统筹、市级创新、基层应用”的统分结合格局，兼顾规模效应与灵活高效。这一思路与国务院2025年5月出台的《政务数据共享条例》对政务数据共享管理体制、目录管理、共享使用、平台支撑的系统部署安排思路相契合。可见，未来省级层面要聚焦“统筹规划、基础设施、数据资源、标准规范”四大核心职责：即统筹制定全省数字政府建设规划，明确建设目标、重点任务与实施路径；建设全省统一的数字基础设施，包括政务云、政务网络、数据共享平台等，实现资源集约利用；统筹管理全省政务数据资源，建立统一的数据标准与共享机制，推动跨市、跨部门数据共享；制定全省统一的技术标准与业务规范，确保数字政府建设的统一性与兼容性。

　　系统整合是解决部门协同不畅、数据壁垒突出的关键，要以整合政府部门内部系统为突破口，推动跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理。推进横向部门系统整合。横向部门系统整合的核心是打破“烟囱式”建设格局，实现业务系统与数据资源的集中管理。一是明确综合性的数字政府管理机构，统筹各部门的数字化建设工作，避免部门各自为战；二是推进部门业务系统的集约化整合，将功能相似、数据关联的业务系统整合为统一平台，减少重复建设；三是建立跨部门数据共享机制，明确数据共享的责任清单与权利清单，强制推动非涉密数据的共享开放。例如，中央部委可率先推进本系统内的业务系统整合，建立全国统一的行业数据共享平台，为地方跨部门协同提供示范。

　　在公共数据资源的开发利用中，要把推进公共数据“四化”建设放在突出地位。按照数据要素的禀赋特性，推进公共数据的流动化、社会化、产业化、市场化。一是数据流动化，打破数据壁垒，推动公共数据在政府部门之间、政府与经营主体之间、政府与社会公众之间的自由流动，通过流动产生价值；二是数据社会化，扩大公共数据的开放范围，提升公共数据的可及性，让社会公众与经营主体能够便捷获取公共数据，享受数字化发展成果；三是数据产业化，以数据资源、特别是公共数据为重点，培育数据采集、清洗、分析、应用等全产业链，推动数据产业成为第四大产业；四是数据市场化，建立公共数据交易机制，允许除国家机密、个人隐私、商业秘密之外的公共数据通过授权运营、原始数据不出域、数据可用不可见等制度规范，通过市场机制实现公共数据资源的价值实现。

　　健全基础数据制度。国家层面要加快构建基础数据制度，为公共数据利用提供制度保障。一是制定公共数据分类分级标准，明确核心数据、重要数据、一般数据的划分标准，实行差异化管理；二是界定公共数据产权，明确公共数据的所有权归国家所有，使用权归相关政府部门，收益权归财政所有；三是建立公共数据共享开放规范，明确数据共享的范围、方式、程序，以及数据开放的条件、标准、渠道；四是完善数据安全与隐私保护制度，建立数据安全审查机制与隐私保护规则，确保公共数据利用过程中的安全与隐私。

　　在财政压力加大的背景下，数字政府建设要坚持“降本增效”导向，优化投入结构，提升建设效能，实现可持续发展。优化投入结构，避免重复建设。一是推进集约化建设，省级层面要统筹数字基础设施建设，避免各地重复建设政务云、数据中心等硬件设施；二是优先保障核心领域投入，将资金重点投向数据共享、公共服务、数字监管等核心领域，减少非必要的技术研发与平台建设投入；三是推广低成本、高效率的技术方案，优先采用成熟的开源技术与标准化产品，降低建设与运维成本。

　　建立科学的效能评估体系。数字政府建设效能评估体系，应将投入产出比、群众满意度、行政效率提升等作为核心评估指标。在人工智能规模化部署和应用的环境下，要进一步量化评估指标，如明确人员精简比例、财政成本节约幅度、政务服务办理时限压缩比例等；二是引入第三方评估机构，确保评估结果的客观性与公正性；三是将评估结果与地方政府绩效考核挂钩，倒逼地方政府重视数字政府建设的效能。例如，可将“一网通办”事项的办理时限压缩比例、群众满意度等指标纳入地方政府绩效考核，推动地方政府提升数字政府建设效能。

　　国脉互联创立于 2005 年，以“构建数据共同体、共创数智生产力”为使命，以“高质量数据集生产商、数据治理底座建设商、数据供需对接服务商”为核心定位。服务客户超3000余家，落地项目6000 余个，覆盖 30+国家部委、200+城市及 50+中央企业。作为中国信息化民间智库，国脉互联始终秉持“专家、专业、专注”的服务理念，提供“AI+咨询+软件+运营”四位一体的综合服务。公司在全国设有 20 家分支机构，具备 ISO9001 等多项国际认证，获评“ 国家高新技术企业 ”和“专精特新”企业，参与国家及省市数据标准化工作。公司连续 21年主办“智慧中国年会”，联合承办“未来数商大会”，持续引领行业生态共建。返回搜狐，查看更多